Doç. Dr. Ayşegül KİBAROĞLU | Orta Doğu Teknik Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü
Fırat-Dicle havzasında sınıraşan su kaynaklarının kullanımı ve yönetimine ilişkin uyuşmazlıklar, bu nehirler sisteminin başlıca üç kıyıdaş devleti: Türkiye, Suriye ve Irak arasında 1960’lı yıllarda başlamıştır. Öte yandan sınıraşan suların, çeşitli siyasi sorunlarla yüklü bölgesel ve ikili siyasi ilişkilerin gündeminin bir diğer çetrefil alanını oluşturması 1980’li yıllar ve 1990’lı yılların ilk yarısında gözlemlenmektedir. Üç ülkenin 1960’lı yıllardan bu yana bölge su kaynakları üzerindeki talepleri giderek artmıştır. Türkiye ve Suriye’nin planlı ekonomik hedefleri içinde, su ve toprak kaynaklarına dayalı tarımsal ve tarımın desteklediği sanayi kalkınmaya verdikleri öncelik; kırsal alanda ve özellikle kentlerde artan nüfuslarına enerji ve içme suyu sağlama hedefleri, iki ülkenin en büyük nehirlerini oluşturan Fırat üzerindeki baskıyı giderek artırmıştır. Öte yandan, aşağı Mezopotamya topraklarında yüzlerce hatta binlerce yıldır sürmekte olan su kullanımlarının mirasçısı ülke olarak Irak, yukarı-kıyılarda (memba) Türkiye ve Suriye’nin artan ihtiyaçlarından dolayı gündeme aldıkları su geliştirme projeleriyle oluşacak nehirlerin akışlarındaki nitelik (kalite) ve niceliksel (miktar) değişime, bu projelerin uygulanmaya başlandığı ilk yıllarından bu yana karşı çıkmıştır.
Üç kıyıdaş ülkenin rekabet halindeki tek taraflı su kaynakları geliştirme politikaları zaman zaman politik ve diplomatik uyuşmazlıklara ve krizlere neden olmasına karşın resmi düzeyde müzakereler süreci de 1960’lı yıllardan bu yana tarafları düzensiz aralıklarla bir araya getirmiştir. Su kaynaklı politik ve diplomatik krizler doğrudan sıcak çatışmaya yol açmamış, ancak diplomat ve teknokratların yer aldığı su konulu müzakereler de eşgüdümlü politikalar üretilebilmesini sağlayamamıştır. Öte yandan resmi düzeyde sürdürülmeye çalışılan su konulu ilişkiler, üç ülke arasında Soğuk Savaş dönemi ve takip eden dönemde yaşanan bölgesel ve ikili sorunlardan etkilenmiş ve bu sorunlarla ilişkilendirilmiştir. Diğer ikili ve bölgesel sorunlar ve krizler yanında, su sorunu nihai bir çözüme kavuşturulamamasına karşın havza içinde hatta daha geniş Orta Doğu coğrafyalarını içerecek işbirliği önerileri için esin kaynağı olmuştur. Ancak ne resmi düzeyde sürdürülen müzakereler ne de yukarı-kıyı ülkesi Türkiye’nin öncülüğünde şekillenen işbirliği önerileri havzadaki su uyuşmazlığının çözümünü sağlayabilmiştir. Bununla birlikte, 1990’lı yılların sonunda Türkiye-Suriye ilişkilerinin Adana Güvenlik Protokolü’nden (1998) sonra geçirdiği iyileşme süreci ve 2007 yılından bu yana yine Türkiye- Suriye ve Türkiye-Irak yüksek düzeyde işbirliği girişimlerinin sınıraşan su ilişkilerinde işbirliğine yönelik değişimlere neden olduğunu gözlemlemekteyiz.
Bu makalede, Fırat-Dicle havzasının coğrafi ve hidrolojik özellikleri kısaca tanıtıldıktan sonra su sorununun ortaya çıkışı; 1960’lı yıllarda başlayan müzakereler süreci; Ortak Teknik Komite toplantıları ve bu toplantıda sunulmuş Türkiye’nin başlıca işbirliği önerisi olarak Üç Aşamalı Plan; havzada su kullanımı ve yönetimine ilişkin yaşanmış başlıca krizler; sınıraşan su kaynaklarının paylaşımını içeren anlaşmalar ve sınıraşan su politikalarındaki son gelişmeler ve işbirliği olanakları ele alınmaktadır.
Fırat-Dicle Havzası
Basra Körfezi’ne dökülmeden önce Şatt-ül Arap’ta birleşen ve Irak’ın 1980’li yıllarda inşa ettiği Tartar Kanalı ile birleştirdiği Fırat ve Dicle nehir sistemi tek bir havza oluşturur. Her iki nehir de Doğu Anadolu’nun yüksekliklerinden kaynaklanır ve Suriye ile sınır yaparak (Dicle) ya da Suriye toprakları boyunca (Fırat) ve Irak topraklarında (Fırat ve Dicle) akarak Basra Körfezi’nde denize dökülürler. Fırat’ın suyunun büyük bir bölümü (%90) ve Dicle’nin suyunun da önemli bir miktarı (%40) Türkiye’nin sınırları içinde doğar. Fırat’ın ortalama yıllık su hacmi ortalama 32 milyar metre küptür (m3). Fırat’ın suyunun yaklaşık %90’ı Türkiye’den kaynaklanırken kalan %10’luk kısmı ise Suriye’den doğar. Irak’ın Fırat su hacmine bir katkısı yoktur. Dicle’nin ve kollarının yıllık ortalama hacmi ise ortalama 50 milyar m3’tür. Türkiye’deki kaynaklar yıllık toplam akışın ortalama %40’ını sağlarken, bu hacme Irak’tan %51, İran’dan ise %9 oranlarında ana nehir ve kolları katılmaktadır. Dicle’ye Suriye kaynaklı bir katkı yoktur. Fırat-Dicle nehir sistemi tarafından taşınan su miktarının her üç ülkenin çeşitli ihtiyaçları için yeterli olduğu söylenebilir. Ne var ki, nehirlerin fiziksel özellikleri ve ilgili ülkelerin başlattığı kapsamlı geliştirme projeleri, nehir sisteminin arzı üzerinde artan baskılar yaratmıştır.
Türkiye, Suriye ve Irak Arasında Su Sorununun Ortaya Çıkışı
Üç kıyıdaş ülke arasındaki sınıraşan su ilişkileri, 1920-1960 arasındaki dönem süresince uyumlu olarak nitelendirilebilir. Bu dönemde henüz ülkelerden hiçbiri, Fırat-Dicle nehir havzasının sularının aşırı tüketilmesine yol açacak bir kullanıma neden olabilecek büyük projelere başlamamışlardı. Dolayısıyla bu süreçte, havzadaki suyun daha iyi yönetilmesi ve kullanılması için ortak bir anlayışın geliştirilmesine ihtiyaç duyulmamıştı. Kıyıdaş ülkelerin su kaynakları üzerinde çok da etkin ve eşgüdümlü olmayan gelişim ve yönetim uygulamaları bile, suyun niteliği ve niceliği üzerinde büyük ve olumsuz etkiler yaratmamıştı. Ülkelerin nüfusları kontrol edilebilir düzeylerdeydi, nehirlerin akışı ise yalnızca aylık ve yıllık doğal değişimlere bağlıydı. İki aşağı-kıyı ülkesinin (Suriye ve Irak) en önemli sorunu, sık aralılıklarla yüz yüze geldikleri sellerin yıkıcı etkisiydi.
Su sorununun bölgesel gündeme yerleşmesi, üç ülkenin su kaynakları geliştirme projelerini hayata geçirmesiyle başlamıştır. 1960’tan sonra Türkiye ve Suriye, Fırat ve Dicle sisteminin sularının enerji ve sulama amaçlarıyla kullanımını mümkün kılacak su kaynakları geliştirme planlarını açıkladılar. Aynı zamanda, Irak sulanan alanlarının genişletilmesi için yeni planlar hazırlamıştı. Büyük ölçekli su kaynakları geliştirme projeleri, kıyıdaş ülkelerin su politikalarının eşgüdümsüz doğası ve etkin olmayan talep yönetimi, Fırat-Dicle havzasındaki su sorununun temel sebepleri olmaya devam etmektedir.
Özellikle, son 40 yılın su ilişkilerinin doğası önemli ölçüde büyük gelişim projelerinin inşasıyla biçimlenmiştir. Bu projeler Türkiye’deki Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) ve Suriye’deki Fırat Vadisi Projesi’dir. Bununla birlikte bu projelere başlamadan önce ve bazı tesislerin yaşama geçirilmesinin ardından bir seri müzakereler yapılmış, bunların sonucunda protokoller (devletlerarası bağlayıcı anlaşmalar) imzalanmıştır.
Müzakereler Süreci
Türkiye’nin Fırat üzerinde Keban Barajı’nı inşası kararıyla üç ülkenin suyla ilgili ilişkilerinde yeni bir dönem başlamıştır. Aşağı-kıyı ülkeleri, özellikle de Irak, barajın doldurulması esnasında Türkiye’nin belli miktarda (350m³/saniye) suyun akışını garanti etmesi konusunda ısrar etmiştir. Böylece ilk toplantı 22-27 Haziran 1964’te Türk ve Iraklı uzmanların katılımıyla gerçekleştirilmiştir. Türk delegasyonu, Keban Barajı tamamen doldurulmadan önce bırakılacak su miktarıyla ilgili nihai bir formüle varmanın olanaksız olduğunu ileri sürmüştür. Türk delegasyonuna göre bu formül, barajın doldurulması esnasında ortaya çıkacak doğal koşullara ve ilgili ülkelerin ihtiyaçlarının kesin olarak değerlendirilmesine bağlı olarak belirlenecekti.5 Ne var ki, Keban Barajı’nın dış kaynaklı finansman sağlayıcısı olan Amerika Birleşik Devletleri Uluslararası Kalkınma Ajansı (USAID) ile imzalanan bir anlaşma sonucunda, Türkiye nehrin doğal akışının bu akışı karşılamaya yeterli olduğundan yola çıkarak 350 m³/saniye suyun barajdan aşağı çığıra salıverilmesini sağlamak için gerekli tüm önlemleri almayı kabul etmiştir. Bu durum aynı yıl Suriye ve Irak taraflarına da teyit edilmiştir. Ayrıca bu toplantı sırasında Türkiye her bir nehri inceleyecek ve yıllık ortalama debilerini belirleyecek bir Ortak Teknik Komite (OTK) oluşturulmasını teklif etmiştir. OTK, toprak etütleri yaparak üç ülkenin sulama ihtiyaçlarını tespit edecek ve su hakları konusunda nihai bir anlaşmaya varabilmek için temel ilke ve uygulamaları belirlemek amacıyla, ülkelerin var olan ve gelecekteki projeleri için ihtiyaçlarını belirleme ile yetkili olacaktı.
İkinci bir toplantı, 1964’te Ankara’da Suriye ile düzenlenmiştir. Toplantıda iki delegasyon, Keban ve Tabka baraj projelerinde gelinen noktayla ilgili fikir alışverişinde bulunmuştur. Suriye delegasyonu, Fırat Vadisi Projesi kapsamındaki sulama hedeflerini açıklamıştır. İki ülke tarafından, Türkiye, Suriye ve Irak arasında ortak üç taraflı toplantılar düzenlemenin önemi vurgulanmıştır. Bu ikili görüşmelerden sonra, Türk delegasyonunun önerileri doğrultusunda ilk üç taraflı görüşme Bağdat’ta 1965 yılında yapılmıştır. Bu toplantıda üç delegasyon Habbaniye, Tabka ve Keban barajlarıyla ilgili teknik veri alışverişinde bulunmuştur. Delegasyonlar daha sonra OTK’nin kurulmasıyla ilgili konuları tartışmıştır. Irak delegasyonu, diğer konuların yanı sıra nihai bir “su paylaşım anlaşmasının” denetiminden ve uygulanmasından da sorumlu olacak, kalıcı bir OTK kurulmasını içeren bir öneri sunmuştur. Türk delegasyonu Irak’ın önerisini reddederek, OTK’nin yalnızca nehir havzasında halihazırda uygulanan veya gelecekte uygulanacak projelerin eşgüdümünü sağlamakla yetkilendirilebileceğini ifade etmiştir. Öte yandan Türkiye’nin görüşüyle de örtüşür biçimde, Suriye tarafı, Fırat’ın su sağladığı tarımsal alanlardaki olası su yetersizliğinin giderilmesi amacıyla Dicle suyunun bir kısmının Fırat’a yönlendirilmesi konusunun da OTK’nin işlevleri arasına eklenmesini önermiştir. Irak bu öneriye şiddetle karşı çıkarak, sadece Fırat’ın suyu üzerinden müzakerelere devam edilmesi konusunda ısrar etmiştir.
1970’li yıllar boyunca, üç ülkenin delegasyonları birçok kez bir araya gelerek Keban, Tabka ve Habbaniye barajları ile ilgili olarak teknik bilgi alışverişinde bulunmuşlardır. Yapılan çok sayıdaki teknik toplantının sonucunda bir anlaşmaya varılamamış; Türkiye ve Suriye de iki barajın (Tabka ve Keban) dolum programlarını belirlerken tek taraflı politikalar izlemişlerdir.
Ortak Teknik Komite Toplantıları
1980’li yıllara gelindiğinde Fırat ve Dicle üzerindeki su talebi artmış ve üç kıyıdaşın taleplerini uyumlaştırmak karmaşık bir meseleye dönüşmüştür. Gelinen bu şartlarda üç ülke kendi aralarında bir diyalog inşa etmenin yollarını aramak zorunda kalmıştır. Böylece, bu kez de Irak daimi bir OTK kurulması için öncülük etmiştir. 1980’de Türkiye ve Irak arasında yapılan Karma Ekonomik Komisyon toplantısı çerçevesinde, ülkeler arasındaki su sorununu tartışmak ve sonuca bağlamak amacıyla yeni bir daimi OTK kurulmuştur. Suriye OTK’ye 1983 yılında dahil olmuş, böylelikle 1993 yılına kadar 13 OTK toplantısı gerçekleşmiştir. OTK’nin esas misyonu; üç ülkenin her iki nehirden ne kadar suya ihtiyaç duyduğunun belirlenmesi amacıyla kullanılacak yöntemlerin ve izlenecek yolun belirlenmesi şeklinde tanımlanmıştır. OTK’nin gündemindeki ana temalar; Fırat ve Dicle havzasındaki hidrolojik ve meteorolojik veri ve bilgilerin değişimi, her üç ülkedeki barajların ve sulama sistemlerinin inşasında yapılan ilerlemelerle ilgili bilgilerin paylaşılması ve Karakaya ile Atatürk barajlarının doldurulmasıyla ilgili ilk planların tartışılmasıydı.
Ne var ki, on altı toplantının sonucunda OTK hedeflerine ulaşamamış ve görüşmeler tıkanarak bir sonraki toplantının çerçevesi bile çizilemez hale gelmiştir. Bununla beraber, OTK’nin hidropolitik ilişkilerdeki rolü küçümsenmemelidir. Toplantılar düzensiz olarak gerçekleştiği ve suyun tahsisi ile ilgili somut ilerleme sağlanamamış olduğu halde, OTK yararlı bir iletişim kanalı olarak işlev görmüştür. Görüşmelerde tıkanıklığa yol açan ana konular müzakerelerin hem nihai hedefi hem de esas konusu üzerinde uzlaşmaya varılamamasından kaynaklanmıştır. Fırat ve Dicle tek bir havza olarak kabul edilmeli miydi, yoksa müzakereler yalnızca Fırat üzerinde mi sürmeliydi? Başka bir deyişle, OTK’nin nihai hedefi “uluslararası nehirlerin paylaşılması” konusunda bir öneri formüle etmek miydi, yoksa “sınıraşan sularla ilgili adil kullanım esasına dayalı tahsisi” belirlemek miydi? Irak ve Suriye, Fırat’ı uluslararası bir nehir olarak ele almaktaydı. Her iki ülke de Fırat üzerinde her ülkenin kendi su ihtiyacını belirtmesi temeline dayalı bir biçimde paylaşılmasını sağlayacak acil bir paylaşım anlaşması yapılması konusunda ısrar etmekteydi. Öte yandan, Türkiye ise iki ülke arasında sınır yapan nehirleri uluslararası nehirler (sular) olarak nitelendirmekte; Fırat ve Dicle’yi Türkiye, Suriye ve Irak’ın egemenlik alanlarından geçen tek bir sınıraşan nehir sistemi olarak değerlendirmekte ve bu suların adil kullanım esasına dayalı tahsisini savunmaktaydı.
Üç Aşamalı Plan
1984 yılında gerçekleştirilen bir OTK toplantısında Türkiye tarafından önerilen Üç Aşamalı Plan, ihtiyaç temelli bir yaklaşımla oluşturulmuştur. Plan başta tarım olmak üzere, bölgede su kullanımı için rekabet halindeki sektörlerin su ihtiyaçlarını saptamak amacıyla bölgenin toprak ve su kaynaklarının döküm (envanter) çalışmalarının yapılmasını kapsar. Plan’ın ilk aşamasında Fırat ve Dicle havzasındaki su kaynaklarının dökümleri yapılacak; ikinci aşamada benzer bir çalışma toprak kaynaklarının nicelik ve niteliği üzerinde yürütülecek ve son aşamada da bu veriler ışığında üç ülkenin ihtiyaçları hesaplanarak tahsis gerçekleşebilecektir. Bu bilimsel çalışmaların üç ülkenin uzmanlarının katıldığı ortak bir heyet tarafından yürütülmesi öngörülmüştü. Planın yaratıcıları olan Türk mühendisler, ihtiyaçların niceliğinin saptanmasıyla, su sorununun daha çözülebilir bir hal alacağını öngörmekteydiler. Ancak bu işbirliği planı Suriye ve Irak heyetleri tarafından dikkate alınmadı ve paylaşım anlaşması üzerindeki ısrarcı tutumları devam etti.
Fırat-Dicle Havzasında Krizler
Havzada yaşanan ilk kriz, 1975 yılında Keban ve Tabka barajlarının doldurulmasının kurak bir döneme rastlaması nedeniyle Irak’a Fırat’tan olan akışta geçici bir dönem ciddi azalmaların olmasıyla Suriye ve Irak arasında gerçekleşmiştir. Irak, Fırat’ın akışındaki azalmayı protesto ederek askeri güçlerini Suriye-Irak sınırına yollamıştır. Suudi Arabistan’ın arabuluculuğu ve takip eden dönemde Suriye’nin Fırat’tan Irak’a daha fazla su bırakmasıyla aşılan bu kriz, esasında bir su paylaşım krizi olmaktan çok siyasi rekabet halindeki Suriye ve Irak Baas rejimlerinin arasında yaşanan siyasi bunalımın sonuçlarından biriydi.
Öte yandan OTK toplantıları, üç ülkenin Fırat-Dicle nehir sistemine ilişkin kullanım esasları ve geliştirme projelerinin uyumlaştırılması konularında hedeflenen amaçlarına ulaşamamıştır. Bu nedenle, 1980’ler ve 90’larda bir dizi kriz yaşanmıştır. Taraflar arasında Fırat-Dicle havzası nedeniyle yaşanan ciddi krizlerden biri, Türkiye’nin Atatürk Barajı’nın doldurması esnasında gerçekleşmiştir. 13 Ocak 1990’da, Türkiye Atatürk Baraj Gölü’nü doldurmak amacıyla Fırat Nehri’nin akışını geçici olarak durdurmuştur. Baraj gölünün doldurulması amacıyla nehrin akışını bir ay süresince durdurulması kararı çok daha önce alınmıştır. Türkiye, Kasım 1989’da, aşağı kıyıdaki komşularını planlanan dolum işlemiyle ilgili olarak bilgilendirmiştir. İlettiği bilgi notunda Türkiye, durumun teknik gerekçelerini açıklayarak, kaybın telafisi için hazırlanmış ayrıntılı bir programa da yer vermiştir. Ne var ki Suriye ve Irak hükümetleri Türkiye’ye notalar göndererek Fırat’ın sularının aritmetiksel esasa göre (2/3’ü Suriye ve Irak’a geri kalan 1/3’ü Türkiye’ye kalacak biçimde) paylaşılması için derhal bir anlaşma yapılması ve barajın doldurulma süresinin azaltılması yönünde çağrıda bulunmuşlardır.
Bir başka kriz de, 1996’da Türkiye’nin Fırat Nehri üzerine Birecik Barajı’nı inşa etmesiyle ortaya çıkmıştır. Türkiye Birecik Barajı’nı, Atatürk Barajı’nın hidroelektrik enerji üretiminde enerji talebinin en yüksek olduğu (peak) ve aşağı çığıra kıyıya maksimum düzeye ulaştığı saatlerde, Fırat’ın su akışının düzenlenmesi amacıyla inşa ettiğini ve bu barajın (after-bay dam) aşağı kıyıya olan akışları azaltmayacağı veya değiştirmeyeceğini vurgulamıştır. Suriye ve Irak, Aralık 1995’te ve Ocak 1996’da Türk hükümetine resmi olarak nota göndermiş, Birecik Barajı’nın Suriye ve Irak’a giden suyun niteliğini ve niceliğini olumsuz etkileyeceği iddiasıyla barajın yapımına karşı çıkmıştır.
Fırat-Dicle Havzasında Mevcut Su Kullanım Anlaşmaları
Türkiye-Suriye Arasındaki 1987 Protokolü
17 Temmuz 1987 tarihli Türkiye-Suriye Karma Ekonomik Komisyonu toplantısı, su sorunu üzerindeki müzakereler açısından önemli bir sonuç doğurmuştur. Protokol geçici bir anlaşma olarak kaydedilmiştir ve su sorunuyla ilgili hükümler içermektedir. Protokolün 6. Maddesi şu şekildedir: “Atatürk Baraj Gölü’nün doldurulması esnasında ve üç ülke arasında nihai paylaşım anlaşması gerçekleşene dek Türk tarafı yıllık ortalama 500 m³/saniye suyun Türkiye-Suriye sınırından geçmesini ve bir aylık akışın 500 m³/ saniye’nin altında kalması halinde ise Türk tarafı farkı bir sonraki ay telafi etmeyi kabul eder.”
Suriye ve Irak Arasında 1990 Protokolü
Suriye ve Irak, Atatürk Baraj Gölü’nün doldurulması nedeniyle nehrin akışının geçici bir süre durdurulmasının, GAP kapsamında gerçekleştirilecek projelerin neden olacağı pek çok su kesintisinin başlangıcı olarak değerlendirmiştir. Bu nedenle, 16 Nisan 1990’da Bağdat’ta gerçekleştirilen 13. Ortak Teknik Komite toplantısında, Suriye ve Irak arasındaki ikili bir mutabakat çerçevesinde, Türkiye’den gelen Fırat suyunun %58’inin Irak’ın kullanımı için bırakılması kararlaştırılmıştır.
Büyük ölçüde de dönemin ikili siyasi ilişkilerindeki gerginliklerin sonucunda imzalanmış olan bu ikili protokoller, Fırat-Dicle havzasında su kaynaklarının verimli ve adil kullanımı ve yönetimiyle ilgili hiçbir somut ilerleme için yapıcı bir araç olamamıştır. Aksine protokoller hiçbir tarafı memnun etmemiş, ülkeler karşılıklı su hakkı iddialarını sürdürmüşlerdir. Takip eden dönemde Suriye 500 m³/saniye üzerinde (700-750 m³/saniye) taleplerini sürdürmüş, Türkiye ise zaman zaman şiddetli kuraklıkların havzayı etkisi altına aldığı dönemlerde 500 m³/saniye suyu sağlamakta zorlanmıştır. Suriye Fırat’ın %42‘sini artan içme ve sulama suyu ihtiyacı için yetersiz bulmuş, Irak ise Suriye’den gelen %58 oranındaki suyun kalite açısından çok yetersiz (kirli) olduğunu iddia etmiştir. Nitekim her iki protokol de mevsimsel ve yıllık yağış ve debi değişimlerini dikkate alan hükümler içermez. Su kalitesi (kirliliği önleme ve çevre koruma) konusu da protokollerde tamamen göz ardı edilmiştir.
Fırat-Dicle Havzasındaki Son Gelişmeler ve İşbirliği Olanakları
GAP-GOLD Protokolü
1998 yılında Türkiye ve Suriye arasında Adana Güvenlik Protokolü’nün imzalanması, ikili ilişkilerin ekonomik, sosyal, kültürel, ticari, bilimsel ve teknik işbirliği gibi alanlarda geliştirilebilmesine olanak vermiştir. Bu bağlamda, 2001 yılında, GAP Bölge Kalkınma İdaresi öncülüğünde Suriye ile gelişen ilişkileri destekleyecek biçimde, Suriye Arazi Islah Kurumu (GOLD) ve Suriye Sulama Bakanlığı’nın daveti üzerine ülkeye bir delegasyon gönderilmesiyle olumlu adımlar atılmıştır. Bu ziyaretin ardından, Suriye Sulama Bakanlığı’nın öncülüğüyle Suriye delegasyonu Türkiye’ye iade-i ziyarette bulunmuştur. Bu ikili görüşmelerin sonucunda, 23 Ağustos 2001’de GOLD ve GAP yönetimleri arasında bir Ortak Bildiri (mutabakat) imzalanmıştır. Mutabakat iki tarafın eğitim, karşılıklı uzman değişimi, teknoloji alışverişi ve ortak projelerin yürütülmesi gibi alanlarda işbirliği yapmasını öngörmektedir. Protokol her iki ülkeden personelin eğitilmesi ve bazı odaklı eğitim programları için Suriye’den Türkiye’ye uzmanların gelmesi yoluyla iki ülke arasındaki ilişkilerin geliştirilmesini amaçlamaktadır. Bu tür eğitimler kurumsallaştığı takdirde, kurslar Suriye’de ya da Türkiye’de diğer Arapça konuşulan ülkeler için de uygulanabilir hale gelecektir. Aslında, bu konuda bazı adımlar atılmış, uygulamanın prensiplerini tartışmak üzere Suriye’den bir teknik ekip bölgeye davet edilmiştir. GAP ve GOLD arasındaki bu protokol, her iki ülkede birden uygulanabilecek ikiz koruma alanının çalışılması, planlanması ve uygulanmasına dayalı İkiz Kalkınma Projesi konusunda bazı hazırlıkları da içermektedir. Ayrıca, Haziran 2002’de bir uygulama belgesi imzalanarak, Ortak Bildiri’de ortaya konan işbirliğinin uygulanmasının ilkeleri belirlenmiştir. Bu belge ülkeler arasında yürütülecek olan projeleri, eğitim programlarını ve diğer faaliyetleri tanımlamaktadır.
Anlaşma, iki ülke arasında her iki tarafın da yararına olabilecek çözümler üretebilmek için ortak bir diyalog tesis edilmesi amacıyla kaleme alınmıştır. Bu yeni anlaşmalarla kurulan iletişim ağı, taraflara su kaynaklarının yönetimini genel sosyo-ekonomik kalkınma çerçevesinde değerlendirme ve böylelikle yeni gündemler ortaya koyarak suya dayalı işbirliği için yeni bir potansiyel çerçeve çizmeye önayak olma özelliğine sahiptir. Bu protokolün ve daha sonra imzalanan uygulama dokümanının amacı, sosyoekonomik kalkınmayı genel bir çerçevede değerlendirerek bölgenin toprak ve su kaynaklarından sürdürülebilir biçimde yararlanılmasını sağlamak, ayrıca da Türkiye ve Suriye’nin az gelişmiş bölgelerinin geliştirilmesini ve bütüncül bir kalkınma anlayışı ile ele alınmasını sağlamaktır. Türkiye ve Suriye arasında son zamanlardaki bu umut verici gelişmelerin ışığında, bir zamanlar bölgesel politikada yalnızca gerilime yol açmış olan GAP, şimdi kalkınmayla ilişkili alanlarda gelişen işbirliğinin kaynağı olma yolundadır.
Fırat-Dicle için İşbirliği Girişimi (ETIC)
ETIC, Fırat-Dicle havzası kıyıdaş ülkelerinden akademisyenlerin işbirliği girişimi olarak Mayıs 2005’te yapılan kuruluş toplantısı ile faaliyetlerine başlamıştır. 2004 yılından bu yana, bölgede akademik toplantılar çerçevesinde bir araya gelen su kaynakları yönetiminin çeşitli alanlarında çalışan bilim insanları ve uzmanlar disiplinlerarası bir grup oluşturmuşlardır. Önceleri, Fırat-Dicle havzasında mevcut durumu ve kıyıdaş ülkelerin ihtiyaçlarını, önceliklerini ve beklentilerini içeren su politikalarını ele alan çalıştaylar çerçevesinde biraraya gelen grup, tıpkı Peter Haas’ın tanımladığı “bilgi toplulukları” (epistemic communities) gibi ortak sorunları (azgelişmişlik ve yoksulluk; su ve toprak kaynakları üzerinde artan baskı ve doğal kaynaklarda yaşanan kıtlık ve bozulma) tanımlamada ve bu sorunların çözümü yolunda ortak yaklaşımlar üretme yolunda kısa sürede ilerleme sağlamıştır.
Nitekim, 2005 yılındaki kuruluş toplantısında grup misyon ve vizyonunu belirlemeyi başarmış, Fırat-Dicle havzasında mevcut koşulların, ihtiyaçların ve fırsatların ışığında kalkınma ve işbirliği için gerekli ortamı yaratabilmek için bir arada hareket edeceklerini vurgulamışlardır. ETIC, Fırat-Dicle havzasında sosyal, ekonomik ve teknik sürdürülebilir kalkınmaya ulaşabilme yolunda ülkelerarası işbirliğini teşvik etmeyi ve bu işbirliği için kolaylaştırıcı olmayı hedeflemektedir. ETIC, kalkınma odaklı, çok-sektörlü çalışmalarıyla bütüncül bir yaklaşıma sahiptir. Yalnızca su paylaşımına yönelik tartışmaların sonuçsuz kaldığı; bütünleştirici olmaktan çok ayrışmalara yol açtığı görüşünü paylaşan ETIC kurucu üyeleri, kapsamlı ve havzadaki tüm paydaşların faydalarıyla sonuçlanabilecek yeni bir işbirliği gündemi belirlemeyi hedefler. Bununla birlikte, ETIC su paylaşımı ile ilgili bir formülü veya herhangi bir işbirliği modelini dayatmaz; taraflar arasında diyaloga olanak sağlayabilecek ortamı yaratmaya çalışır. ETIC, “su ve toprak kaynakları”, “su kaynakları yönetimi” ve “sosyo-ekonomik kalkınma” olarak tanımladığı program alanları çerçevesinde çeşitli faaliyetlerini, tarafsızlık ve kolaylaştırıcılık ilkeleriyle sürdürmektedir. Havzada kıyıdaş ülkelerde ve bölgesel düzeyde sosyo-ekonomik kalkınmayı gerçekleştirebilmek amacına yönelik diyalog ortamlarını yaratabilmeyi hedefleyen ETIC, hükümetler arası resmi diyaloglardan uzak ya da kopuk değil, onları teşvik edici ve destekleyici faaliyetlerde bulunmaktadır.
Üst Düzey Siyasi İşbirliği ve Sınıraşan Su İşbirliğinde Yeni İşbirliği Mekanizmaları
Türkiye son yıllarda güney komşuları Suriye ve Irak’la olan ilişkilerinde işbirliğine dayalı dış politika girişimlerine hız vermiştir. En üst siyasi düzeydeki temasların artması ve siyasi liderlerin öncülüğünü yaptığı bu işbirliği ortamının yaratılmasında küresel, bölgesel, ikili politikaların ve iç politika ortamının etkileri vardır. Bu etkilerin detayına girmek bu makalenin amacının dışında kalmakla beraber, gelişen siyasi ilişkilerin sınıraşan su politikalarına olumlu gelişmeler biçiminde yansıdığını not etmek gerekir. Türkiye- Suriye ve Türkiye-Irak Yüksek Düzeyli Stratejik İşbirliği Konseyleri’nin kurulması ve 2009 yılında yaptıkları “ortak kabine” olarak adlandırılan bakanlar toplantılarında imzalanan çok sayıda mutabakat metinleri arasında, sınıraşan su kaynaklarının yönetimi ve geliştirilmesiyle ilgili mutabakatlar da yer almaktadır.
Türkiye-Irak arasında 15 Ekim 2009 tarihinde gerçekleştirilen Yüksek Düzeyli Stratejik İşbirliği Konseyi’nin ilk toplantısında ticaret, ulaştırma, güvenlik, tarım, sağlık gibi siyasi ve sosyoekonomik yaşamın başlıca alanlarıyla ilgili mutabakatlar imzalanmıştır. Bunlar arasında, çevre ve enerji başlığı altında imzalanan çok sayıda mutabakatın içinde “Su Alanında İşbirliği” mutabakat zaptı da bulunmaktadır. Bu anlaşma çerçevesinde iklim değişikliği, kuraklık, ısı artışı, su kıtlığı gibi bu ülkelerin bulunduğu bölgede etkili olan küresel sorunlara, işbirliği içinde bölgesel çözümler üretilmesi, bu bağlamda özellikle suyun modern metotlarla verimli kullanılması yönünde gayret gösterilmesinin altı çizilmiştir.
Türkiye-Suriye arasında 22-23 Aralık 2009 tarihinde toplanan Yüksek Düzeyli Stratejik İşbirliği Konseyi’nde iki ülkenin ilgili bakanları tarafından imzalanan 50 mutabakat metninin dördü sınıraşan su kaynaklarının yönetimi ve geliştirilmesiyle ilgilidir. Mutabakatlardan biri uzun yıllardır Türkiye ve Suriye arasında sorun alanı olarak görülen Asi Nehri sularının geliştirilmesi ve kullanımı konusunda Asi Nehri üzerinde ortak bir dostluk barajının inşa edilmesi konusunda ilke kararı alınmasını kapsar. Ayrıca, heyetler arasındaki görüşmelerde Dicle Nehri üzerinde Suriye tarafında Suriye topraklarını sulayacak bir su pompalama istasyonunun kurulması, su kalitesinin artırılması, kuraklıkla ortak mücadele ve suyun kullanımı konularında danışmanlık konusunda bazı mutabakat metinleri imzalanmıştır.
Öte yandan ilgili bakanlar 2007’den bu yana zaman zaman bir araya gelerek gerek bölgede son yıllarda şiddetle hissedilen uzun süreli kuraklıkla mücadelede alınacak acil önlemler ve yaşamsal su ihtiyaçlarını karşılama gerekse orta ve uzun dönemde havzada varolan sınıraşan su kaynaklarının verimli ve adil kullanımını sağlayabilecek projeler üzerinde görüş alışverişinde bulunmaktadırlar. Bu toplantılardan biri 3 Eylül 2009 tarihinde Ankara’da gerçekleştirilmiş ve toplantıda Irak Su Kaynakları Bakanı’nın 2009 yaz aylarında yaşanan şiddetli kuraklıktan dolayı Irak’ın yaşadığı çok ciddi su sıkıntısını dile getirmesi üzerine Türk tarafı barajların işletiminde değişiklik yaparak Ekim 2009 sonuna kadar Fırat’tan aşağı kıyıya 550 m3/saniye su bırakılacağını açıklamıştır. Bu miktar 1987 Türkiye-Suriye Protokolü’nde söz verilen miktarın üzerindedir. Bakanlar arası gelişen bu yeni işbirliği süreci üç ülkenin ilgili bakanlıklarından çeşitli uzman ve yöneticilerin katıldığı eğitim ve kapasite programlarının gerçekleştirilebilmesine öncülük etmiştir. 2007 yılından bu yana gerçekleştirilen bu programlarda modern sulama yöntemleri ve uygulamaları, baraj güvenliği ve iklim değişikliği ve etkileri konulu bir dizi kapasite geliştirme ve eğitim programı düzenlenmiştir. Ayrıca Mart 2008 ayında yine ilgili bakanların kararıyla bölgede ilgili bakanlıklardan uzmanlara eğitim verilmesi ve karşılıklı bilgi ve deneyim değişimine olanak verecek sürekli eğitim ve uygulama merkezi biçiminde çalışabilecek bir Su Enstitüsü’nün kurulması kararlaştırılmıştır.
Öte yandan üç ülkeden teknokrat ve diplomatları bir araya getiren ve en son toplantısını 1992 yılında yapmış ve bir daha toplanamamış olan OTK’nin toplantıları yeniden başlamıştır. 2007 yılından bu yana üç kez toplanan OTK’de tarafların haklarının ve yükümlülüklerinin tanımlandığı nihai bir antlaşma ile su kaynakları kullanım ve yönetim anlaşması konusunda henüz somut bir sonuca varılamamasına karşın taraflar böyle bir anlaşmanın temelini oluşturabilecek meteorolojik, hidrolojik ve su kalitesine ilişkin verilerin düzenli derlenmesi ve değişimiyle ilgili ilkesel kararlar almışlardır.
Oldukça yapıcı bir biçimde gelişen üst düzey ve bürokratlar arası sınıraşan su kaynaklarıyla ilgili işbirliği bazı pürüzler de içermektedir. 12 Mayıs 2009 yılında Irak Parlamentosu aldığı bir kararla “Irak’ın su haklarını” tanımayan yukarı kıyı ülkeleriyle yapılan her türlü anlaşmayı Parlamento’nun onaylamayacağı ve bloke edeceğini vurgulamıştır. Nitekim, Türkiye Irak arasında cumhurbaşkanları düzeyinde görüşülerek imzalanan ticaret ve ekonomi anlaşması bu gerekçeyle henüz onaylanmamıştır. Türkiye-Irak ve Suriye-Irak ilişkilerinde ortaya çıkan bu olgu, bir süre daha gelişen işbirliği girişimleri önünde engel oluşturmaya devam edecek ve çözümü büyük ölçüde bu ülkeler arasında ikili ilişkilerde sınır güvenliği ve terörizmle mücadele konularında gelinen aşamalarla koşut bir biçimde ortaya çıkabilecektir.
Gerek en üst düzeyde vurgulanan siyasi kararlılıkla sınıraşan su ilişkilerinin bölgesel sosyal ve ekonomik bütünleşmenin başlıca işbirliği alanı olarak tanımlanması ve bu anlayışın mutabakat metinleriyle somutlaştırılması gerek ilgili bakanlar düzeyinde gelişen işbirliği mekanizmaları ve bu işbirliği sonucunda şekillenen ortak projeler ve eğitim ve kapasite geliştirme etkinlikleri, tarafların sınıraşan su kaynakları politikasında yeni ve uzlaşmacı bir anlayış geliştirmekte olduklarını sergilemektedir. Geçmişte uzlaşmazlıklara neden olan “suların paylaşımı” yaklaşımı yerine “fayda paylaşımı” yaklaşımı havzada hâkim olmaya başlamıştır. Esas olarak taraflar birbirlerinin su ihtiyaçlarını karşılamak için çözüm yollarını üretmektedirler. Nitekim Türkiye, Suriye’nin sulama su ihtiyacını karşılayacak Dicle’den su pompalanması konusunda imzalanan mutabakatla olumlu görüşünü belirtmiş öte yandan Irak’ın acil su ihtiyaçlarını karşılamak için Ekim 2009’a kadar varolan anlaşmaların üzerinde bir miktar su Fırat’tan Suriye ve Irak’a bırakılmıştır.
Son gelişmeler, sınıraşan su ihtiyaçlarının karşılıklı anlayış, mutabakatlar ve daha da önemlisi üst düzey siyasi kararlılıkla gerektiği zaman karşılandığını ve tarafların bu konuda birbirlerinin insani ve ekonomik ihtiyaçlarını karşılamak için çaba gösterdiklerini işaret etmektedir. “Fayda paylaşımı” yaklaşımı bu anlayış ve uzlaşı ortamında sınıraşan su kaynaklarından içme suyu, enerji ve gıda üretimi biçiminde elde edilen somut getirilerin havza çapında paylaşımını öngörür. Bu amaçla havzada kıyıdaş ülkelerin su ve toprak kaynakları ve diğer doğal kaynaklar üzerinde yapılan değişim ve verilen olası zararların en aza indirilerek gerek çevresel koruma gerek doğal kaynakların geliştirilmesi ve kullanımında akılcı ve adil yöntemlerin kullanılmasını ve işbirliği yapılmasını öngörür. İşte bugün gelinen noktada Asi Nehri üzerinde ortak bir barajın yapımı için ilkesel karar alınması ve buna yönelik yapılan teknik ve diplomatik müzakereler tarafların fayda paylaşımı yaklaşımını benimsemekte olduklarını göstermektedir. Bu baraj yapımı sonucunda barajın sularıyla Suriye ve Türkiye’de tarım arazileri sulanabilecek, iki ülke de barajdan taşkın koruma, hidroelektrik enerji üretimi ve balıkçılık gibi faydalar çerçevesinde yararlanabilecektir. Üstelik barajın Türkiye ve Suriye’den ilgili bakanlıklar, bürokrasi ve şirketlerin öncülüğünde inşa edilecek olması iki ülkenin su kaynaklarını geliştirme yolunda ortak deneyim ve üretim geliştirmesini sağlayabilecektir. Asi Dostluk Barajı faydaların paylaşımı yaklaşımının en somut örneği olacağı gibi faydaların paylaşımını içeren ortak projelerin tarımsal sulama, atık suların arıtılması ve yeniden kullanılması ve çevre koruma gibi daha birçok alanda yaygınlaştırılması mümkündür.
Gelinen aşamada (Irak’la yaşanan bazı pürüzler hariç) faydaların paylaşımı yaklaşımıyla sınıraşan su kaynaklarının kullanımı ve geliştirilmesiyle ilgili ilkesel kararların alındığı ve mutabakatlara varıldığı gözlemlenmektedir. Bu ilkesel kararların ve ancak genel hatlarıyla belirlenmiş işbirliği yapısının, takip eden süreçte uygulama projeleriyle somuta indirgenmesi ve faydaların paylaşımı yaklaşımıyla gerçekleştirilebilecek projelerin ve bu projelerden sağlanacak faydaların (getirilerin) havza halkına üç ülkede de ulaşması ve eşit paylaştırılması esas olmalıdır. Faydaların paylaşımı yaklaşımı, havzada üç ülkede yaşayan insan ve çevre odaklı sosyo-ekonomik kalkınmadan faydalanması en çok gerekli olan yoksul ve dar gelirli geniş kitlelerin gönencine katkıda bulunduğu ölçüde esas hedefine ulaşmış olacaktır.
