BAŞKANLIK SİSTEMİ VE TÜRKİYE *
düşün Bildiri
* ODTÜ Atatürkçü Düşünce Topluluğu
ODTÜ Atatürkçü Düşünce Topluluğu olarak öncelikle bize sunum yapma imkanı sağlayan Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Atatürkçü Düşünce Topluluğu’na teşekkür ederiz. Yeni anayasa çalışmalarının devam ettiği şu günlerde hükümet sisteminin değiştirilip başkanlık sistemine geçilmesi oldukça tartışılmaktadır. Bu nedenle başkanlık sistemi hakkında fikir sahibi olmak yapılan bu tartışmaları tarafsız bir şekilde değerlendirebilmek açısından oldukça önemlidir. Sunumumuzda öncelikle başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin ne olduğunu, bu sistemlerin uygulanmasının Türkiye’de yaratacağı sorunları ele alacak, sonra başkanlık sistemiyle ilgili bugün yaşanan tartışmaları değerlendireceğiz.
Anayasa hukukuna göre hükümet sistemlerini yasama ve yürütme organı arasındaki ilişki belirlemektedir. Yasama ve yürütmenin tek elde toplandığı sistem kuvvetler birliği, bu kuvvetlerin birbirinden ayrıldıkları sistemler ise kuvvetler ayrılığı olarak adlandırılmaktadır. Kuvvetler birliğinde bu iki organ ya yürütmenin elinde ya da yasamanın elindedir. Yürütmenin elinde olan sistemlere diktatörlükler örnek verilirken, yasamanın elinde olanlara İsviçre’deki sistem veya 1921 Anayasası’na göre Türkiye’de oluşturulan meclis hükümeti verilmektedir. Kuvvetler ayrılığı sistemine, bugün en tipik örneğini İngiltere’de gördüğümüz parlamenter hükümet ve Amerika Birleşik Devletleri’nin kendi siyasal ve toplumsal koşullarına göre ortaya çıkmış olan başkanlık hükümet sistemi örneklerini vermek mümkündür. Ayrıca bazı özellikleri parlamenter sisteme, bazı özellikleri de başkanlık sistemine benzeyen ve Fransa’nın kendi özel koşullarından doğmuş olan yarı başkanlık hükümet sistemi de yine kuvvetler ayrılığı sisteminde değerlendirilmektedir. Türkiye’deki sistem ise 1924 Anayasası’nın ilan edilmesinden bu yana parlamenter sistemdir. Bugün bazı çevrelerce ülkedeki demokrasi sorununun ve hükümet istikrarsızlıklarının sebebi parlamenter sisteme indirgenmekte ve başkanlık sistemine geçiş yönünde öneriler sunulmaktadır. Son günlerde yeni anayasa çalışmalarıyla birlikte gündeme gelen bu yöndeki bir sistem değişikliğinin ülkemizde ne gibi sorunlara yol açabileceği ile ilgili görüşlerimizi belirtmeden önce başkanlık hükümet sisteminin ne olduğunu anlamanın yararlı olacağını düşünüyoruz.
Türkiye’de hükümet sistemi tartışmaları, her ne kadar yeni anayasa çalışmalarıyla hız kazanmış olsa da yeni değildir. Türkiye’de parlamenter sisteme son verip başkanlık veya yarı başkanlık sistemlerine geçiş 1980’li yıllardan beri tartışılagelen bir konudur. Başkanlık sistemi 1982 Anayasası’nın hazırlandığı dönemde cumhurbaşkanının yetkilerinin artırılması konusuyla gündeme gelmiş fakat sadece cumhurbaşkanının eskiye oranla yetkileri artırılmış, sistem değişikliği geniş çapta destek bulamadığından gündemden düşmüştür. Bu dönemde kapanan başkanlık sistemi tartışmaları daha sonraları hükümet istikrarsızlıklarını önleme ve daha iyi işleyen bir demokrasi oluşturma düşüncesiyle Turgut Özal ve Süleyman Demirel’in cumhurbaşkanlıkları döneminde tekrardan gündeme gelmiştir. Uzun yıllardır bazı yöneticilerin parlamenter sistemin bir alternatifi olarak gördükleri başkanlık sisteminin ne olduğuna baktığımızda, ilk özelliğinin yürütmenin başında bulunan devlet başkanının ve yasamanın belli bir süre için doğrudan doğruya veya ona benzer bir şekilde halk tarafından seçildiğini görmekteyiz. Yürütmenin yasamadan doğduğu ve ona karşı sorumlu olduğu parlamenter sistemin aksine, başkanlık sisteminde yürütme ve yasama organlarının ikisi de demokratik bir meşruiyete sahip olduklarından birbirlerine karşı sorumlu değildirler. Bu sistemde yasama, başkanı görevden alamaz, başkan da yasamayı feshedemez. Yasama ve yürütme görev süreleri bitene kadar işbaşında kalırlar. Hem yürütmenin hem de devletin başı olan başkan devletteki bütün atamaları yapar ve kabinesini kendisi oluşturur. Kabine ise sadece danışma konumundadır; yani son söz, konumu sembolik olmanın çok ötesinde olan başkana aittir. Kısaca toparlamak gerekirse Sartori’nin de ifade ettiği gibi “Bir siyasal sistem, ancak ve ancak devlet başkanı (başkan), halkoyundan çıktığı, önceden belirlenmiş görev süresi içinde parlamentonun oyuyla görevden uzaklaştırılmadığı ve atadığı hükümetlere başkanlık ettiği veya onları başka şekilde yönlendirdiği takdirde başkanlık sistemidir.”1 Bu sistemi hükümet istikrarını sağlayabilecek ideal bir sistem olarak karşımıza çıkaran özellik devlet başkanının belli bir süre için seçilmesidir. Sistemin bu yönünün daha düzenli bir yönetim ve uzun ömürlü politikalar sağladığı düşünülmektedir. Şurası bir gerçek ki bu özelliği başkanlık sistemine yukarıda anlatılan açılardan bir istikrar kazandırmakta, fakat aynı zamanda bir katılığa da neden olmaktadır. Yürütmenin sabit bir süre için görevde kalmasının yarattığı bu katılığın iki boyutu vardır: Popülaritesini ve meşruiyetini kaybeden bir başkanın değiştirilememesi, buna karşılık görevini başarıyla ifa etmiş, toplumun geniş kesimlerini memnun etmiş bir başkanın da yeniden seçilmenin yasaklanması nedeniyle tekrar seçilmesi mümkün değildir.2 Dolayısıyla halkın memnun olmadığı bir başkanın görevinden alınamamasının veya halktan destek almış bir başkanın tekrar seçilememesinin veya seçilmek için beklemek zorunda olmasının var olan istikrarlı yapıyı bozacağı açıktır. Ayrıca halk tarafından birbirlerinden bağımsız olarak seçilecek olan yasamanın ve yürütmenin, siyasi görüş olarak birbirinden farklı olduğu durumlarda, bu iki organ arasında anlaşmazlıkların çıkacağını ve bu anlaşmazlıkların çözülememesi durumunda ise istikrarın bozulacağını vurgulamak gerekmektedir.
Kuvvetler ayrılığının diğer bir hükümet sistemi olan yarı başkanlık sistemi ise parlamenter sistem ve başkanlık sisteminin bazı unsurlarını bir araya getiren bir ara modeldir. Yarı başkanlık sisteminde yürütmenin iki başlı olması en temel özelliktir. Bu sistemde, başkanlık sisteminde olduğu gibi genel oyla seçilen bir başkan bulunmaktadır. Geniş yetkilere sahip bu başkan yasamanın içinde bulunmakta, yargıdaki birçok atamayı yapmakta ve aynı zamanda meclisi feshedebilmektedir. Bu şekilde geniş yetkileri olan ve yürütmenin başında bulunan başkanın yanı sıra, bu sistemde parlamenter sistemlerde olduğu gibi yürütme organında parlamentonun güvenini almış, devlet başkanı tarafından atanan bir başbakan ve kabinesi bulunmaktadır. Ancak başkanlık sisteminde de olduğu gibi yarı başkanlık sisteminin de kendi içinde bazı sorunları vardır. Şöyle ki genel oyla seçilen başkanın ve parlamentodaki çoğunluk partisinden gelen başbakanın farklı partilerden olması durumunda meclisteki uzlaşma ortamı kalkmakta ve çatışmalar oluşmaktadır. Pınar Akçalı’nın ifade ettiği gibi “yarı başkanlık sistemlerinde genel olarak gözlemlenen eğilim, devlet başkanının zaman içerisinde gücünü artırması ve başbakanı gölgede bırakması yönünde olmaktadır. Bu durum Fransa gibi güçlü parlamenter geleneği olan ülkelerde bile böyledir. Öte yandan parlamento geleneği çok güçlü olmayan, demokratik, katılımcı ve çoğulcu bir kültürü tarihsel koşullar içerisinde geliştirememiş ve yerleştirememiş ülkelerde yarı başkanlık sistemi, fiili durumda gücün devlet başkanının elinde toplandığı ve adeta bir tür diktatörlüğe dönüşen bir sistem olarak karşımıza çıkmaktadır.”3 Ayrıca başkanlık sisteminde bahsettiğimiz yönetimde katılık, yarı başkanlık sisteminde de oluşabilmektedir. Bu noktada tartışmamızı bu sistemlerin Türk siyasi geleneğine uygun olup olmadığı üzerinden sürdüreceğiz.
Başkanlık sisteminin ülkemizde yaratacağı sorunlar en başta siyasi geleneğimizden kaynaklanmaktadır. Padişahlık geleneğinden gelen ve parti içinde en önemli unsurun lider olduğu bir ülkede, başkanlık sisteminin gereği olarak, halkın oyuyla iktidara gelen ve geniş yetkilerle donatılan bir başkanın otoriter eğilimler içerisine girebileceği göz önünde bulundurulmalıdır. Yürütmenin başı olan başkanın ve yasamanın aynı partiden olmasının çoğunluk diktatörlüğüne neden olması ihtimali oldukça yüksektir. Mümtaz Soysal’ın belirttiği gibi “Uzun yıllardır mutlak yetkilere sahip bir tek kişinin, padişahın yönetiminde yaşamış olan ve siyasal iktidarın kendini gönüllü olarak sınırlaması diye bir geleneği bulunmayan Türk toplumunda, ikisi de genel oydan çıkan, dolayısıyla ikisi de genel oyla gelmenin yarattığı güçle donatılan başkanlık makamı ile parlamentonun aynı siyasi partiler eline geçmesi, yönetilenlerin temel güvenceleri bakımından ciddi tehlikeler taşıyacaktır.”4 Aynı şekilde yasama ve yürütmenin ayrı partilerin elinde olması da çeşitli problemlere sebep olacaktır. Başkanlık sisteminin rahat bir şekilde işleyebildiği Amerika’daki ideolojik olarak birbirine yakın olan partilerin oluşturduğu ikili parti sisteminin aksine, partilerin çok olduğu ve aralarında ideolojik ayrımların fazlaca yaşandığı ülkemizde, yasama ve yürütmenin ayrı partilerden olması durumunda uzlaşma ortamı çok zor bulunacak ve çatışma ortamı oluşacaktır. Bu noktadan hareketle, Pınar Akçalı’nın da belirttiği gibi “toplumun genel siyasi yapısı, kurumları, siyasal katılım yöntemleri ve felsefesi üzerine uzlaşma sağlayamamış, radikal akımların etkin bir biçimde var olduğu, partilerin daha keskin çizgilerle ayrıştığı toplumlarda başkanlık sisteminin çok daha sorunlu işleyebileceği belirtilmelidir.”5 Yarı başkanlık sisteminde de başkanlık sistemindeki liderin otoriterleşmesine yönelik eğilimlerin oluşması ihtimali mevcuttur. “Ek olarak, yarı başkanlık sisteminin Türkiye’de yaratacağı önemli bir diğer sorun, yürütmenin iki başlı olduğu bir sistemde kutuplaşmanın artması olasılığıdır. Devletin başı olan cumhurbaşkanı ile hükümetin başı olan başbakanın birer siyasal kimliğe sahip olmaları, özellikle farklı ya da zıt eğilimleri temsil etmeleri durumunda, uzlaşma yerine çatışmayı beraberinde getirebilecektir. Cumhurbaşkanı ile başbakanın aynı ya da benzer eğilimleri temsil etmesi durumunda ise “çoğunluk diktatörlüğü”nün ortaya çıkması olasılığı vardır.”6 Ayrıca bu sistemde anlaşmazlıkları çözebilmek için başkana verilen meclisi fesih yetkisinin de başkan tarafından kötüye kullanılması ihtimali vardır. Gülgün ve Tanju Tosun’a göre “Temelde yarı başkanlık sisteminin uygulanabilmesi için yargı bağımsızlığının sağlanması, yasama ile yürütmenin kendi görev alanlarında güçlü olmaları, sivil toplum örgütlenmelerinin, baskı gruplarının çeşitliliğinin ve bu yolla halkın sisteme aktif katılım ve denetiminin sağlanması, demokratik, katılımcı bir siyasal kültür ortamının varlığı zorunludur.”7 Bu gerekliliklerin henüz ülkemizde tam olarak oluşmadığını göz önünde bulundurursak, yarı başkanlık sisteminin sorunsuz bir şekilde işleyemeyeceğini görebiliriz.
Son olarak sunumumuzda başkanlık sistemi ile ilgili bugün yaşanan tartışmaları değerlendirmek istiyoruz. Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılabileceği gibi başkanlık sisteminin Türkiye’ye daha fazla demokrasi ve istikrar getirmeyeceği açıktır. Ancak bu sistemin ülkemizde neden olabileceği muhtemel sıkıntılar açık bir şekilde göz önündeyken, başkanlık sistemi bugünkü iktidar tarafından seri karar alabilme ve daha demokratik bir ülke olma gibi kulağa hoş gelen ifadelerle halka dayatılmaya çalışılmaktadır. Bu noktada şunu belirtmeliyiz ki iktidar partisinin sistem değişikliğini bu kadar iyi niyetli bir yaklaşımla önerdiğini düşünmemekteyiz. Şöyle ki, Amerika’daki başkanlık sisteminin kendi içerisinde bir fren denge mekanizmasına sahip olması ve Amerika’da Türkiye’ye oranla daha özgür bir yargı ve medyanın olması, bu sistemin demokrasi kültürünün yeterince gelişemediği ülkemizde Amerika’daki gibi sorunsuz işleyemeyeceğine dair eleştirileri gündeme getirirken, Başbakan Erdoğan bu eleştirilere son vermek adına “Türk tipi” başkanlık sistemini kamuoyuna sunmuştur. Bizim koşullarımıza göre içeriğinin geliştirileceği söylenen bu sistem ise devlet başkanına, meclisi feshedebilme, ülkeyi Anayasa Mahkemesi’nin denetleyemeyeceği kararnamelerle yönetme ve yargı mensuplarının büyük bir çoğunluğunu atayabilme gibi geniş yetkiler tanıyan, bazı yönleriyle başkanlık sitemine, bazı yönleriyle ise yarı başkanlık sistemine benzeyen karmaşık bir sistem olmuştur.
Tüm bunların yanında bizleri bu sürece karşı daha temkinli olmaya iten bir diğer nokta, hükümet sisteminin değişmesi ile ilgili tartışmalar devam ederken, Başbakan Erdoğan’ın bir yandan demokratik rejimlerin vazgeçilemeyecek bir özelliği olan kuvvetler ayrılığının zararlarından bahsetmesi ve yine demokratik bir yönetimin olmazsa olmazlarından olan hukukun üstünlüğü ilkesini hiçe sayarak yargının yasama ve yürütmeye müdahalesinden duyduğu rahatsızlığı dile getirmesidir. Başbakan bir yandan başkanlık sisteminden ve bu yolla sağlanacak olan daha demokratik bir toplumdan bahsederken, bir yandan da başkanlık sisteminin en önemli gereklerinden biri olan kuvvetler ayrılığının sakıncalarından bahsetmiş, bu da iktidarın gelecek planlarını açık bir şekilde ortaya koymuştur. Kısacası uygulanmak istenilen bu sistem Türkiye’nin değil mevcut iktidarın çıkarlarına hizmet edecek bir sistem olacaktır.
Sonuç olarak, yıllardır siyasi geleneğimizi şekillendiren, alışık olduğumuz parlamenter sistemden vazgeçerek ülke koşullarımıza uymayacağı ortada olan başkanlık sistemine geçmek, ülkeyi sonu iyi bitmeyecek bir maceraya sürüklemekten başka bir şey değildir. Bütün kurumlarıyla düzgün işleyen bir demokrasi inşa edebilmek ve istikrarlı bir yönetim yapısı kurabilmek için tek çıkar yolun hükümet sistemini bütünüyle değiştirmek olmadığını söylemekte yarar görüyoruz. İstikrarlı bir yönetim üzerinde hükümet sistemlerinin en az etkili olduğu gerçeği göz önünde bulundurularak yapılması gereken, hükümet sistemini değiştirmek gibi radikal davranışlardan kaçınmak ve istikrarlı bir yönetim üzerinde daha çok etkiye sahip olan seçim sistemlerinden, ülkenin gelişmişlik düzeyinden ve siyasi parti yapılarından kaynaklanan sorunları mevcut sistem içinde çözmektir. Ne yazık ki iktidarın bu gerçekliği göz önüne almadan ve demokrasiden gittikçe uzaklaşmamıza neden olan uygulamalarından vazgeçmeden sorunun çözümünü doğrudan hükümet sistemi değişikliğinde araması, bu sürecin masum bir demokrasi inancıyla yürütülmediğinin göstergesidir.
KAYNAKÇA
1. Yazıcı, Serap, Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri Türkiye İçin Bir Değerlendirme, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2002, s. 20.
2. Yazıcı, Serap, Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri Türkiye İçin Bir Değerlendirme, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, 2002, s.43.
3. Akçalı, Pınar, Devlet Başkanının Doğrudan Halk Tarafından Seçilmesi ve Türkiye Örneği, düşün dergisi 22. sayı, s.45.
4. Soysal, Mümtaz, Başkanlık Sistemi ve Türkiye, Kaldeon Yayınları, İstanbul, 2007, s. 302.
5. Akçalı, Pınar, Başkanlık Sistemi ve Türkiye, Kaldeon Yayınları, İstanbul, 2007, s. 88.
6. Akçalı, Pınar, Devlet Başkanının Doğrudan Halk Tarafından Seçilmesi ve Türkiye Örneği, düşün dergisi 22. sayı, s.46.
7. Gülgün Erdoğan Tosun, Tanju Tosun, Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri: Türkiye’nin İstikrar Arayışı, Alfa Yayınları,
İstanbul, 1999, s.132.
